El foro China-CELAC


31 marzo 2014
Acciones colectivas con el nuevo patrocinadoren el patio trasero de los Estados Unidos

Con el aumento de la participación de la China en América Latina y el Caribe durante la última década, dos de los grandes inconvenientes para el gobierno de la República Popular China (RPCh) hansido cómo manejar relaciones únicas con cada uno de los 42 países que conforman la regióny cómo hacerlo a la sombra de los Estados Unidos. Al verse enfrentada a retos similares en su interacción con los 54 países que conforman el continente africano, la RPChdecidió crear el Foro para la Cooperación entre China-África (FOCAC, por sus siglas en inglés), el cual celebró su primera cumbre en octubre del 2000 en Beijín.Teniendo en cuenta el precedente sentado con la creación de FOCAC, la RPCh esperaba poder establecer algo similar con América Latina y el Caribe pero hasta hace poco sus esfuerzos habían sido infructuosos.  


La oportunidad se presentó en enero del 2014 durante la segunda reunión anual de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribeños (CELAC) en la Habana, Cuba, donde los miembros allí reunidos acordaron crear un mecanismo para interactuar de manera colectiva con la RPCh. La primera cumbre China-CELAC está programada para este fin de año.


El “foro China-CELAC” es de suma importancia estratégica para la RPCh, ya que le permite involucrarse en los asuntos de la región a través de un medio que excluye a los Estados Unidos y a Canadá. Esta acción destaca la audaciadel Presidente Chino Xi Jinping y de la nueva quinta generación de dirigentes de la RPCh, quienes no se abstienen de actuartan solo por el hecho de ser percibidos como una amenaza por ciertas partes dentro de los Estados Unidos.Irónicamente, el hecho de que los miembros reunidos aceptaran estableceruna relación con la RPCh tambiéndeja de lado el argumento tradicionalmente utilizado en contra de CELAC, de que no es posible tomar decisiones importantes en la región sin incluir a los Estados Unidos.


La naturaleza de la participación China en América Latina a través de organizaciones multilaterales siempre la ha puesto en desventaja en cuanto al desarrollo de relaciones con la región.El estatus de “observador” de la RPCh ante la Organización de Estados Americanos (OEA), por ejemplo, contrasta con la membrecía plena otorgada a los Estados Unidos dentro de esa institución. Incluso, la ubicación de la sede principal de la OEA en Washington D.C. parecía indicar que, trabajando a través de la OEA, la RPCh estaba tratando de establecer relaciones con América Latina y el Caribe en la “casa del tío Sam”.


Es muy probable que las basespara la creación nuevo foro China-CELAC hayan sido definidas en Agosto de 2012, fecha en que los ministros de Cuba, Venezuela y Chile viajaron a la RPCh y a la India en representación de CELAC. Esto a pesar de que el comunicado a través del cual dio a conocer la creación del foro, publicado en enero de 2014, sugiere que a la decisión de proceder se tomó durante una reunión entre las partes en Septiembre de 2013 enla ciudad de New York, al margende una sesión de la Asamblea General de las Naciones Unidas.


Aunque audaz, esta medida es consistente con otras acciones realizadas por el Presidente Xi que sugieren unaintención mayor a la de su predecesor de retar simbólicamente a los Estados Unidos en la consecución de objetivos estatales. Entre dichas acciones se incluye su visita sin precedentes a Costa Rica, Trinidad y Tobago y México en junio de 2013- solo tres meses después de asumir la presidencia del país. Dichas escalas, realizadas cuando se dirigía a una cumbre con el Presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, marcó la primera vez que un líder chino haya concentrado las visitas de estado en múltiples países del hemisferio occidental al norte de Panamá, y a fin de subrayar este hecho, se reunió con un total, sin precedentes, de once jefes de estado de la región.


Esta manera de proceder también es consistente con la firmeza demostrada por el Presidente Xien su entorno,incluyendo el envío de patrullas navales Chinas a zonas marítimas disputadas al sur y al este de los mares chinos, y el establecimiento por parte de la RPCh de una zona de identificación de defensa aérea en noviembre de 2013 en un espacio aéreo disputado.


Aunque los detalles del nuevo foro de la China-CELAC aún no son claros, probablemente esa organización funcionará de manera similar a FOCAC,con un enfoque superficial en posturas políticas comunes, pero,lo más importante, como un vehículo para avanzar el comercio chino en la región a través de fondos multilaterales,acuerdos marco en áreas como el comercio, las certificaciones fitosanitarias, proyectos de inversión, además de la atención política al más alto nivel(y con la aprobación oficial) paraproyectos comerciales importantes.En la medida en que el nuevo foro siga los pasos del FOCAC y se adhiera a los objetivos del Papel Blanco de la China para América Latina y el Caribe, también es probable que amplíe y que contribuya a establecer un marco regional en torno a intercambios educativos y culturales, incluyendo Institutos Confucioy becas para estudiantes que desean viajar a la RPCh. También es razonable esperar que la China busquecrear un marco regional para expandir la cooperación en ciencia y tecnología, telecomunicaciones y espacio, y educación y capacitación militar, entre otras áreas.


Como en el caso de FOCAC enÁfrica,la cumbre inicial seguramente estará acompañada de declaraciones entusiastas, en especial por parte de los líderes de los países que conforman el ALBA, y el simbolismo seguramente impulsaráuna nueva ola de conferencias en los centros de pensamiento en Washington D.C.y, posiblemente, de audiencias en el congresode los EE.UU. 


El nuevo foro seguramente noacordará un programa significativode acción política. 


Con respecto a las preguntas en Asia, CELAC incluye11 naciones que reconocen diplomáticamente a la República de China (R.O.C.),incluyendo a Paraguay, todas las naciones de Centroamérica, con excepción de Costa Rica, y aproximadamente la mitad de las naciones caribeñas. Por lo tanto, a medida que se acerca el foro China-CELACla maquinaria diplomática taiwanesa en la región seguramente empezará a trabajar a toda marchapara asegurarse de que el comunicado que sea emitido por el foro no apoye a unapolítica a favor de una sola China, un eufemismo utilizado para indicar el reconocimiento de la RPCh y no de la R.O.C.


Como un producto accidental,la creación del foro de la China-CELAC podría fortalecer las posturas de ciertas partes en Taiwánque se sienten insatisfechas con el nuevo acercamiento de esa nación a la RPChahora que se acercan las elecciones de 2016.  A pesar del pacto establecido entre la RPCh y la R.O.C.desde 2008 en la batalla por elreconocimiento diplomático de uno frente al otro, los países de América Latina y el Caribe que mantienen relaciones con la R.O.C.hanincrementadode manera significativa en su interacción económica con la RPCh.Por lo tanto, la interacción política “de facto” entre estos países y la RPCh a través del foro la China-CELAC servirá para reforzar los argumentos de algunos en Taipéi que aseguran la R.O.C.está “perdiendo la paz”.


Más allá del asunto de la política a favor de una sola China, es probable que el foroChina-CELAC apoyealgunos “principiosde no interferencia en los asuntos de los estados soberanos”. La RPCh y las naciones de CELAC encontrarán puntos de convergencia al afirmar (sin mencionar nombres)que los Estados Unidos no deben “interferir” en los asuntos ni de América Latina o Asia. También es posible, sin embargo, que tanto la RPCh como los aliados de los Estados Unidos, como Chile y Colombia,busquen evitar el uso de un lenguaje antagonista con respecto a la “lucha contra el imperialismo”, aunque los países del ALBAseguramente intentarán incluir tales declaraciones. 


Aunque en general es poco probable que de este foro emerjan posiciones concretas en temas relacionados con asuntos exteriores,el momento y la manera en que intente resolver las disputas territoriales proporcionará un mejor entendimiento de su carácter como institución a futuro. Argentina buscará que apoyo de la RPCh para su demanda de soberanía sobre las islas Malvinas y la RPCh seguramente buscará apoyo para su demanda de soberanía sobre elMar del Sur y del Este de China. No obstante, el número de disputas territoriales en las Américas que no han sido resueltas, incluyendo aquellas entre Honduras, El Salvador y Nicaragua en el Golfo de Fonseca, entre Costa Rica y Nicaragua por el rio San Juan, y la renuencia de Colombia a reconocer el fallo emitido por la Corte Internacional de Justicia a favor de Nicaragua con respecto a las aguas que rodean la isla de San Andrés, socavaránla formulación de una postura significativa del foro China-CELAC en lo referente a asuntos territoriales.


Otro asunto importante para el foro China-CELAC será su habilidad para establecer instituciones, o para integrar a la RPCh en las instituciones de CELAC una vez éstas sean creadas. La pluralidad de orientaciones políticas e intereses económicos dentro de CELAC misma ha impedido, hasta la fecha, la creación de estructuras institucionales permanentes y de acuerdos de integración a nivel regional. La RPCh seguramente ofrecerá financiamiento y participará en instituciones como academias militares y de policíade CELAC, aunque los socios tradicionales de los estados unidos probablemente se resistirán a tomar medidas que resulten en un mayor involucramiento de la RPCh en la infraestructura política y de seguridad y defensa de la región de manera que implique la exclusión de los EE.UU. Las instituciones de CELAC financiadas por la China que busquen fomentar la educación, el comercio y la inversión probablemente tendránmás éxito, aun cuandolos miembrosmás conservadores manifestarán su preocupación por los vehículos existentesentre gobiernosque están ayudado a las empresas chinas a expandir su presencia en la región deuna manera que les permiteeludirla competencia económica y los procesos de licitación y propuestas públicas.


Sumado a esto, aunque seguramente no tendrá un impacto en el éxito de las instituciones, la lógica de la RPCh al crear el Foro China-CELAC deja al descubierto las contradicciones entre la preferencia de la RPCh por lidiar con “bloques” y “poderes importantes”,y eldiscurso aduciendo a que “cada país es igualmente importante” que utiliza para atraer a los países pequeños.


Por un lado, históricamente la China ha sido, y se considera a sí misma, como el actor central en Asia. Culturalmente ha preferido enfocar su diplomacia en otros poderes “importantes” que pueden, a su vez, garantizar que los actores “secundarios” dentro de su esfera de influencia actúen para beneficio de la China. En el contexto contemporáneo de las relaciones con América Latina y el Caribe, la RPCh ha designado “socios estratégicos” –México, Argentina, Brasil, y luego Venezuela—a los cuales considera más importantes y con más influencia sobre sus vecinos. Aunque seguramente el gobierno de la RPCh no lo admitirá de manera explicita, el establecimiento del foro multilateral China-CELAC pretende enviar un mensaje que es consistente con la historia de la diplomacia China: “Manejar relacionescon varios estados pequeños es complicado;es mejor que dichos estados conformen un bloque que colectivamente merezca el tiempo y la atención de un poder mayor como la China”.


El simbolismo del Foro China-CELAC también constituye una afrentaal excepcionalismo brasileño. Por años, Itamaraty se enorgulleció de su relación con la RPCh a través de asociaciones como los BRICS, una especie de “club de poderes emergentes excepcionales”. La “promoción” de Brasil en junio de 2012 de “socio estratégico” a “socio estratégico integral” de la Chinaavivó el orgullo brasileño, ya que esto indicaba que ese país era especial entre sus vecinos en América Latina, que estaba calificado para interactuar con la RPCh de manera seria en cuanto a asuntos de trascendencia global. La RPCh tendrá que reafirmarle a Brasil que la nuevainteracción a través del foro China-CELAC no indica que ladeferencia que anteriormente mostrara hacia ese país no eran más que frases vacías, y que no está “amontonandoa Brasil con el resto”.


A la final, el efecto más importante de la cumbre China-CELAC será el aceleramiento de la presencia comercial de la China en la región y una mayor legitimación de su presencia como un actor político en la misma. En noviembre de 2013, en su discurso ante la Organización de Estados Americanos, el Secretario de Estado de los EE.UU., John Kerry, dejó en claro que la “era de la doctrina Monroe” ha terminado. Los EE.UU. no intentarán impedir a los estados soberanos de América Latina y el Caribe que establezcan relaciones con la RPCh, pero añadió que dicho consentimientodestaca la responsabilidad de los estados de considerar cuidadosamente qué tipo de relacióncon la China servirá a sus intereses y a los intereses de la región.


[1] Las opiniones expresadas en este artículo son exclusivamente del autor y no representan los puntos de vista de la institución a la que él pertenece, el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa William J. Perry, o el gobierno de los Estados Unidos.

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